文
秦策*
从推进模式来看，监察体制改革呈现出很强的“顶层设计”特征。“顶层设计”，这一原初意义上的一个工程学术语，之所以成为中国新的政治名词，就是因为它意味着它能够追根溯源，统揽全局，统筹考虑不同的层次和要素，在最高层次上寻求问题的解决之道。当下中国处在一个飞速发展的年代，在一些重大事项上进行集中式的顶层设计是极其必要的，这有助于我们的制度建设尽早跟上时代发展的步伐，但是，这显然需要制度的顶层设计者具有更为广阔的眼光和更为审慎的思考。如论者所言，司法体制改革是顶层设计的改革，应站在政治制度的高度上，站在党和国家事业全局的高度，从中国特色民主政治发展的需要上来进行设计。监察体制的改革又何尝不是如此？反腐制度尤其是调查程序的构建亦当如是。
监察调查程序的法治化构建自然也需要遵循一定的“算法原理”，那就是一些成熟的法治原则。首当其冲的是目的合理性原则，在此基础上则要考虑与监察调查程序目的具有重要关联的法律保留原则、比例原则和正当程序原则。总体上来看，《草案》和二审稿对这些“算法原理”是有所体现的，一些条款是可圈可点的，但毋庸讳言，这部草案也存在着一些不足之处，需要进一步加以完善。
监察调查是指监察机关在办理监察案件过程中，依照法律规定进行的查明事实工作和有关的强制性措施；而监察调查程序则是监察机关在办理案件、采取各种监察措施过程所应遵循的各种规范及其体系。两者在目的上存在重叠，但却不完全相同。它们反映了监察体制功能的不同侧面。
国家监察体制改革，目标是建立集中统一、权威高效的中国特色监察体系，实现对公权力行为全覆盖监察。而要实现“全覆盖监察”，就必须要求监察机关办案时拥有强有力的搜集各类证据、查明案件事实的调查权，以及与行使这一调查权相关的、采取强制性措施的权力。赋予监察机关调查权是发挥其监察职能的重要基础，具有目的正当性。具体而言，监察调查的目的是要搜集各类违纪、违法以及犯罪证据，使监察处置决定获得坚实的事实基础。“全覆盖监察”要求监察调查的手段尽可能灵活多样，并拥有足够的强制力，能够畅通无阻的实行。这显然是这次监察体制改革的一项重要的意旨。
（二）惩治腐败与保障人权的结构关系
从本质上看，监察调查是以有效追诉和追究腐败行为（包括犯罪）为目的的，而监察调查程序的设置目的则是使监察调查权力的行使始终运行在法治与规范的轨道上。由于监察调查的诸多措施可能对被调查人的基本权利造成损害，因此，要防止监察权力的滥用，势必将人权保障作为监察调查程序的目的之一。我国著名法学家陈光中先生指出：“由于监察权属于公权力之列，因而在民主法治国家应当首先遵循惩治腐败与保障人权相平衡的原则。”[6]这样，监察调查程序就形成了惩治腐败与保障人权相平衡的目的结构，而在惩治腐败与保障人权之间寻求合理平衡点则成为监察调查程序设置的关键问题。
在监察调查程序的法治化构建过程中，惩治腐败与保障人权是并行不悖的两大目的。二者之间的关系何在？有观点认为，反腐的实质就是保障公民人权，因此惩治腐败与保障人权之间只存在一致性关系。[7]但是，仅从一致性角度来理解这两者关系显然过于理想化，因而也带有一定的片面性。在职务犯罪监察调查程序的运行过程中，我们应当承认这两个目的之间存在着紧张与冲突关系。质言之，惩治腐败和保障人权既有统一的一面，也有冲突的一面。当两者产生冲突而无法兼顾时，如何进行取舍取决于立法的价值取向。
还有观点认为，对于腐败犯罪而言，只需要强调打击与惩治的目的即可，保障人权的目的可以忽略。这种观点是片面的，有害的。正如陈光中教授所指出的：“如果只注重追究犯罪，忽视人权保障，势必导致蔑视法制、行政专横、滥捕滥判，这是一个民主、法治国家所不能容许的。而且，这样做不可能达到国家长治久安的目的，将会损害国家和人民的根本利益。”[8]陈教授所说的是刑事诉讼法的目的，当下对于监察调查是否适用刑事诉讼法存在争议。监察机关对腐败犯罪的调查与刑事侦查相比较，在主体、对象、内容等方面存在着一些区别，但是，不可否认的是，对于腐败犯罪的调查是具有刑事诉讼性质的。[9]即便不直接适用《刑事诉讼法》，所适用的法律规定也是具有刑事诉讼性质的，应当建立在刑事诉讼的原则与法理基础上。换言之，惩治犯罪与保障人权平衡兼顾的原理同样适用监察调查程序的制定。
正是因为保障人权是监察调查程序的主导目的之一，我们才有必要探讨法律保留原则、比例原则、正当程序原则对监察调查程序设置的指导意义，因为这三个法律原则不仅与宪法条款存在紧密关系，也是保障公民权利的重要支柱。
二、监察调查程序与法律保留原则
法律保留原则是指对公民权利有重大影响，尤其是对公民权利进行限制侵害的公权力行为只能在法律规定的情况下方能作出。该原则的实质在于要求国家公权力的行使必须在代议机关的监控之中，没有代议机关（民意）的同意国家公权就不得行使。它体现了国家公权的民意基础。[10]
长期以来，在我国的反腐工作中，存在着一种特殊的强制调查措施——“双规”、“双指”。[11]“双规”、“双指”在反腐败工作中发挥了重大作用，它们是体制转轨时期遏制腐败现象滋生蔓延的一种现实选择，具有明显的中国特色，它们令腐败分子胆寒，但也令社会各界倍感神秘。由于“双规”、“双指”干预到了公民的基本权利，对公民生活产生重大影响，却只受党规的调整，而缺乏法律的依据，因此在理论界倍受质疑。这种党内措施的使用与刑事诉讼法规定之间的冲突在刑事司法实务中有所体现，例如，非法取证行为如果发生在刑事诉讼过程中，可能会导致非法证据的排除，但是，如果此类非法取证行为发生在“双规”、“双指”期间，所取得的非法证据则不会在审判中加以排除。这导致了同一行为或事项在司法适用中的不平等，引发了社会的质疑。有学者甚至认为，“双规”在合宪性、合法性方面存在瑕疵。[12]
一定意义上说，“双规”、“双指”是特定时期不得已而为之的权宜之计，是从“人治”向“法治”过渡时期的暂时之策。[13]随着体制改革和法治的稳步推进，纪检监察机关采用“双规”、“双指”措施走向了规范化与严格化的发展方向。《草案》以留置代替这两种措施，在反腐工作中限制人身自由的依据上实现了党规向国法的转化，在合法性层面上呈现了新的进步，[14]完全符合法律保留原则的内在要求。
但从具体运作来看，《草案》制定在遵循法律保留原则方面也存在不足之处。根据我国立法法规定，涉及国家制度和公民基本权利的立法事项应当由全国人大及其常委会保留立法权，尤其是对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等属于绝对法律保留事项，在任何情况下都必须保留在全国人大及其常委会手中，不得授权其他机关来制定。从这个角度来看，监察立法如果是由中纪委主导，人大有关部门只是起协同配合作用，显然是不妥当的，不符合《立法法》严格保留之意旨。因此，有学者指出，重大法律的制定更应由人大来主导，不能以部门为主导，监察法制定应当由全国人大及其常委会发挥主导作用，根据宪法，严格遵循《立法法》所确立的立法程序进行。[15]该观点是恰如其分的，通过提升制定《监察法》的立法主体层级，能够更好地保障法律保留原则的落实，也充分体现这部法律在国家生活中的重要性与权威性。
除了立法权的严格保留之外，我们还需要北京中科医院坑北京治疗白癜风术什么时间好
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