唐亚林教授
摘要
追溯“党领导一切原理”的认识与实践的成长过程，有着深厚的理论、历史与社会根源，且经历了年至年中国革命即将取得胜利、中国共产党即将夺取全国政权的过渡时期，以及年中共“八大”宣布社会主义改造任务基本完成、党的工作重点转向社会主义建设的摸索时期这两大制度建构的历史性契机。中国共产党在创建中华人民共和国以及带领中国人民从事社会主义现代化建设的历史征程中，经历了“党领导一切原理”制度框架下从以党代政、党政不分到追求党政分开，再到党政分工，如今正朝着加强党的全面领导，建构党政一体化模式的目标迈进的曲折认识与实践过程。“党领导一切原理”的全面落实，有赖于以政治建设为统领，以马克思主义使命型政党为目标，以团结、统一、合力为取向，以民主集中制为核心，以依规治党、从严治党为手段，在党内生活领域形成坚持全党服从中央、坚决维护党中央权威和集中统一领导的格局，在国家政治生活领域形成坚持依法治国、坚持全国一盘棋思想的格局，以及将这二者有机连接并实现一体化融合的加强党的全面而卓越领导格局的全面生成。
任何一种政治体制，都必须回答如何有效推进国家现代化建设进程，如何用良好的发展绩效来满足人民日益增长的各种需求，这就必然牵涉到政治体制的决策与执行模式建构问题。中国共产党领导的社会主义制度，其中一个最大的优势在于，可以发挥社会主义制度集中力量办大事的优势，迅速付诸实施，进而避免出现现代西方政治体制中屡见不鲜的执政党和反对党相互掣肘、相互否决的决策与执行困境。要达到此目标，就需要以发展绩效为导向，对事关执政党治理、国家治理和政府治理的党政关系问题，进行规范化与制度化重构。
习近平同志在全面阐释新时代中国特色社会主义基本方略时，将“坚持党对一切工作的领导”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义十四条基本方略的头等方略予以重点强调，并提出了“党领导一切原理”的基本内涵：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。必须增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉维护党中央权威和集中统一领导，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，完善坚持党的领导的体制机制，……提高党把方向、谋大局、定政策、促发展的能力和定力，确保党始终总揽全局、协调各方。”
对于“党领导一切原理”的认识与实践，中国共产党在创建中华人民共和国以及带领中国人民从事社会主义现代化建设的历史征程中，经历了“党领导一切原理”制度框架下从以党代政、党政不分到追求党政分开，再到党政分工，如今正朝着加强党的全面领导，建构党政一体化模式的目标迈进的曲折认识与实践过程。
一、“党领导一切原理”的理论、历史与社会根源追溯
追溯“党领导一切原理”的历史，一方面可以追溯到列宁主义建党学说以及苏联共产党的执政实践，另一方面可以追溯到中国革命的残酷历史社会环境与中国社会主义现代化建设的曲折探索历史。
按照列宁主义建党学说的要求，处在幼年期的共产党是生活在一个专制的反动的政治秩序环境中，因此，不仅需要通过秘密方式，把工人阶级和广大群众组织动员起来，而且需要通过建立组织严密、纪律严明、高度集中的职业化革命家组织或者领导者组织来领导无产阶级革命，否则革命就不会取得成功。这是因为对于革命组织来说，其所致力的任务是要推翻既有的政权组织，就必然遭到它们处心积虑的扼杀和镇压，非秘密不能保障组织和人员的安全和生存。而且，在革命组织里实行铁一般的纪律，既是为了保证革命组织的决策得到坚决有效的贯彻，又是为了锻炼革命队伍的坚强意志，并通过组织的引领带动广大群众的自觉认同和积极参与。“要使无产阶级能够正确地、有效地、胜利地发挥自己的组织作用（而这正是它的主要作用），无产阶级政党内部就必须实行极严格的集中和极严格的纪律。……没有铁一般的在斗争中锻炼出来的党，没有为本阶级一切正直的人们所信赖的党，没有善于考察群众情绪和影响群众情绪的党，要顺利地进行这种斗争是不可能。”
十月革命胜利后，为确保无产阶级国家政权有效运作，列宁提出了建立无产阶级专政体系的理论。无产阶级专政体系“是一个由若干齿轮组成的复杂体系，而不可能是一个简单的体系”，其中，工会“就它在无产阶级专政体系中的地位来说，是站在党和国家政权之间的”，其作用在于“建立起先锋队与群众之间的联系”，而实行专政与执行国家职能，还“必须通过一系列特别的，并且同样是某种新型的机关，即通过苏维埃机关来实现”。此外，“无产阶级专政不可能由包括全体无产阶级的组织来实现……只有吸收了阶级的革命力量的先锋队，才能实现这种专政”。也就是说，无产阶级专政体系是由无产阶级政党这种先锋队领导的，由无产阶级政党、国家政权机关（苏维埃机关）、社会团体（工会）与劳动群众等一系列组织和民众在无产阶级专政中的地位、作用和彼此关系等构成的总和。其中，无产阶级政党肩负着领导全体工人阶级和广大劳动人民去实现无产阶级专政的历史使命。
工会是处于是站在党和国家政权之间的，作用在于“建立起先锋队与群众之间的联系”。
这种无产阶级政党、苏维埃机关、工会、群众之间的关系与作用，都是通过无产阶级政党的连接和领导来实现的，由此确立了社会主义国家“党领导一切原理”的理论与实践基础。首先，“专政是由组织在苏维埃中的无产阶级实现的，而无产阶级是由布尔什维克共产党领导的。”布尔什维克共产党又是由党的全国代表大会选举产生的中央委员会，以及由中央委员会选举产生的“组织局”和“政治局”来领导的。其次，布尔什维克共产党的领导，主要体现在路线方针、政策战略等重大政治或组织问题之上，“我们共和国的任何一个国家机关没有党中央的指示，都不得决定任何一个重大的政治问题或组织问题。”再次，工会虽然是一种非党的组织，但是其领导机构“都是由共产党员组成，执行党的一切指示。总之，这是一个形式上非共产党的、灵活而较为广泛的、极为强大的无产阶级机构。党就是通过这个机构同本阶级和群众保持密切联系的；阶级专政就是通过这个机构在党的领导下实现的。”最后，苏维埃又起到将党和广大劳动群众连接在一起的作用，实现无产阶级对农民的领导作用，“党的全部工作当然都是通过不分职业而把劳动群众团结在一起的苏维埃来进行的”。
年鸦片战争后，近代中国综合国力的积贫积弱以及区域政治经济发展的极端不平衡性，导致了近代中国出现了“政治力量和军事力量脱离社会力量和经济力量的趋势”，且“以军事力量为基础的政治力量在没有任何一个阶级占居支配地位、所有阶级都是软弱的情况下，政治力量总是倾向于越来越独立于社会阶级之外，并且支配整个社会”。这种集国家贫弱，社会一盘散沙，且屡遭列强入侵，缺乏一个强有力的政党来主导近代中国社会现代化进程等复杂情况于一体的近代中国社会环境，集中揭示了近代中国社会的低度组织化与低度现代化之“双低”特性。“在一个低组织化的后发的现代化国家，若要实现社会转型，一个重要条件是要有一个现代化取向的动员型的政党，以及由该政党控制的国家权力，使之对各种社会力量和社会关系进行有力和有效的干预调节。”
近代中国军阀割据、列强入侵的现象反映出近代中国社会的低度组织化与低度现代化之“双低”特性。
处于幼弱时期的中国共产党，不得不面对国民党反动派的围追堵截以及日本帝国主义的侵略等多重夹击的社会现实。在残酷的革命战争年代，为确保革命的胜利，不得不将军事革命、政治革命、社会革命以及政权革命等多重革命斗争的方式集中于一身，并掌握在党的手中，通过坚强的理想信念、严密的组织体系、严格的纪律性、精干的干部队伍、科学的理想规划、强大的执行体制等基本要素的有机配置与分工组合，由党统一行使高度集中的领导权，最终实现了从弱小走向强大，从边缘政权走向中心政权的伟大飞跃。从近代中国革命的历史社会环境与革命根据地政权建设的实际，以及马克思主义政党学说的要求和苏联社会主义革命和建设的经验综合来看，“党领导一切原理”在最初时期表现为“以党代政、党政不分”，是有着深厚的历史、社会与理论根据的。
也就是说，在近代中国社会，要实现近代中国国家现代化目标，一方面，严酷的历史社会斗争环境、不同历史阶段的革命形势与任务，以及革命队伍自身建设的实际、分散的革命根据地政权建设的需要，决定了需要有一个高度集中统一的政党来统领包括政治、军事、经济、土地、文化、党的建设等在内的所有工作以及引领国家现代化的发展；另一方面，马克思列宁主义政党学说以及苏联社会主义革命与建设的成功经验，也鲜明地指出了需要通过高度集中统一、纪律严明划一的政党组织掌握革命的领导权，用暴力革命方式建立国家政权，用无产阶级专政体系来推进社会主义现代化建设的必要性与正确性。
二、“党领导一切原理”制度建构的两大历史性契机
中国共产党在领导中国革命和社会主义现代化建设的历史征程中，出现了逐步将权力集中在党的手中，并形成了新中国成立之后以党代政、党政不分的状况，除了前述所言的理论、历史与社会根源，还与不同历史阶段革命与建设的发展形势和目标任务发生了根本性的转换，以及党的高层的认识发生了变化有密切的关系，鲜明地体现在年至年中国革命即将取得胜利、中国共产党即将夺取全国政权的过渡时期，以及年中共“八大”宣布社会主义改造任务基本完成、党的工作重点转向社会主义建设的摸索时期。
“党领导一切原理”的制度建构的第一大历史性契机，出现在年至年中国革命即将取得胜利、中国共产党即将夺取全国政权的过渡时期。当时，为反对存在于党内和军队内的无纪律无政府状态，推动民主集中制的建立，党中央无时无刻不在思考把一切必须和可能集中的权力集中于中央这一重大制度建构问题，而建立严格的报告制度，就是中共中央为此目的而采取的一个重要步骤。
年1月，毛泽东在为中共中央起草的对党内的指示中提出建立严格报告制度的要求。建立严格报告制度，首先在于发挥中央事先或事后的积极指导作用，减少各地犯错误的可能。“为了及时反映情况，使中央有可能在事先或事后帮助各地不犯或少犯错误，争取革命战争更加伟大的胜利起见。”其次，要遵循严格的时间和程序要求，同时对报告制度的内容进行了详细的规定。“各中央局和分局，由书记负责，每两个月，向中央和中央主席作一次综合报告。报告内容包括该区军事、政治、土地改革、整党、经济、宣传和文化等各项活动的动态，活动中发生的问题和倾向，对于这些问题和倾向的解决办法。”“从今年起，全党各级领导机关，必须改正对上级事前不请示、事后不报告的不良习惯。各中央局和分局是受中央委任、代表中央执行其所委托的任务的机关，必须同中央发生最密切的联系。各省委或区党委，同各中央局和分局也须密切联系。当此革命已进入新的高潮时刻，加强此联系，极为必要。”在这里，毛泽东同志提出了报告制度的具体程序与内容要求，涉及军事、政治、经济、文化、党的建设等多方面内容，初步体现了“党领导一切原理”的管理内容以及制度运作程序。
年5月，毛泽东同志针对土地改革工作和整党工作问题，为中共中央起草的对党内的指示中，强调了“将一切可能和必须集中的权力，集中于中央和中央代表机关”的重要性，强调了“一切政策和策略听党中央指挥”，防止出现“独立王国”的必要性。“必须坚决地克服许多地方存在着的某些无纪律状态或无政府状态，即擅自修改中央的或上级党委的政策和策略，执行他们自以为是的违背统一意志和统一纪律的极端有害的政策和策略；……各级党委必须对这一点进行反复讨论，认真克服这种无纪律状态或无政府状态。”
年9月，中共中央在西柏坡召开了政治局扩大会议（史称“九月会议”），全面部署全党的工作重心在夺取全国政权之后从农村转移到城市的各项工作。毛泽东同志在为中共中央起草的对党内的通知中，从历史环境、特殊任务以及现实需要等综合角度，分析了必须将权力集中到中央手里的具体原因：一是在分割的战争环境下发挥党和军事领导机关的主动权的考虑。“我党我军在过去长时期内是处于被敌人分割的、游击战争的并且是农村的环境之下”，“曾经允许各地方党的和军事的领导机关保持着很大的自治权”，其目的在于“使得各地方的党组织和军队发挥了他们的自动性和积极性，渡过了长期的严重的困难局面”。二是允许各地党组织和军队相机行事，发挥主动性，但也带来了一些无法避免的消极后果，“也产生了某些无纪律状态和无政府状态、地方主义和游击主义，损害了革命事业，需要认真对待”。三是随着革命形势的变化，不仅战争的形式从游击状态走向了正规性质，而且还面临着从边缘政权走向中心政权、从领导农村发展走向领导城市发展的新使命。因此，“要求我党用最大的努力克服这些无纪律状态和无政府状态，克服地方主义和游击主义，将一切可能和必须集中的权力集中于中央和中央代表手里，使战争由游击战争的形式过渡到正规战争的形式。”而且，面对新形势新任务，“必须尽一切可能修理和掌握铁路、公路、轮船等近代交通工具，加强城市和工业的管理工作，使党的工作的重心逐步地从乡村转移到城市。”
新中国成立之后，为推动国家政治生活的制度化，年的宪法从根本上确立了“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制”等基本原则。但是，对于党按照民主集中制原则来领导国家，并在宪法下开展活动，尤其是对“党领导一切原理”制度框架下党和国家规范化关系建构、党和政府如何有效分工配合等重大问题，中国共产党对于党领导国家、党领导政府的制度化建构思考相对要清晰很多；反过来，对于如何让党在宪法和法律框架下开展领导和管理活动，尤其是把权力关进制度的笼子，建立体系化的权力制约机制尚缺乏有效的办法。
年的宪法从根本上确立了国家政治生活的基本原则。
“党领导一切原理”的制度建构的第二大历史性契机，出现在年党的“八大”宣布社会主义改造任务基本完成、党的工作重点转向社会主义建设的摸索时期。年9月，中共“八大”针对社会主义改造任务已基本完成，国内阶级关系发生了变化，社会主要矛盾已经转变为人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，人民对于经济文化迅速发展的需要同经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾这一现实情况，确定了把党的工作重点转向社会主义建设。与此同时，建国后第一个五年计划基本完成，第二个五年计划准备开始，而恰恰在此时，党的高层领导人对第一个五年规划实施的经验呈现了不同的思考，即大部分主张继续坚持既反保守又反冒进，在综合平衡中稳步前进的经济建设方针，亦有人认为反冒进存在问题。在这种情况下，追求高速度的发展任务和“大跃进”目标便成为当时经济建设的战略选择。
年5月党的八届二中全会通过了“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的社会主义建设总路线，号召全党和全国人民，争取在15年或者更短时间内，在主要工业产品的产量方面赶上和超过英国。会议通过了第二个五年计划，提出了一系列不切实际的任务和指标。相应地，在政治建设领域，需要重构以加强党中央权威为核心的管理体系。年6月8日，为防止分散化管理影响党中央的权威性以及实行归口管理、实施计划经济体制的需要，中共中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教等小组，直隶中央政治局和书记处，向它们直接作报告：“大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。政府机构及其党组和党中央一同有检查之权。”毛泽东同志的这段批语虽有“都是一元化、党政不分”的说法，但主要是针对外界疑惑的所谓政出多门的“两个政治设计院”而言的。此外，党和政府的权力（职责）分工是：中共中央政治局负责“大政方针”，书记处负责“具体部署”，政府机构及其党组负责“具体执行和细节决策”，党中央拥有“大政方针和具体部署”的“决定权”和“检查权”，政府机构及其党组拥有建议权和检查权。
这表明以毛泽东为核心的第一代中央领导集体在探索“党领导一切原理”的过程中，试图通过对党、政府机构的职权进行有效划分的方式，尝试建立“执政党决策—政府机构执行”的有效互动一体化模式。自此，党的一元化领导，党政不分，党是领导一切的，中央政治局负责大政方针决策，政府部门负责具体执行等基本原则、角色定位和职能分工，就此基本确立下来。
年1月，面对年“大跃进”运动以及三年自然灾害给国民经济和社会发展带来的巨大影响，中共中央在北京召开了“七千人大会”。会议的主题是总结经验，统一认识，加强党的民主集中制，切实贯彻调整国民经济的方针。在会上，毛泽东同志做了自我批评，提出了开会的方法问题，分析了如何坚持民主集中制问题，探讨了如何认识客观世界的问题，以及如何团结全党和全体人民等问题，特别强调了在探索社会主义建设过程中还存在很大的盲目性问题。“在社会主义建设上，我们还有很大的盲目性。社会主义经济，对于我们来说，还有很多未被认识的必然王国。”因此，需要好好地总结工、农、商、学、兵、政、党七个方面工作的经验，制定一整套的方针、政策和办法，使它们在正确的轨道上前进，其根本原因就在于“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府”。
在北京召开的“七千人大会”，主题是总结经验，统一认识，加强党的民主集中制，切实贯彻调整国民经济的方针。
也就是说，在之前明确了“党领导一切原理”的职权划分的基础上，又进一步明确了“党领导一切原理”的工作内容，以及在二者相结合的基础上形成“党领导一切原理”的路线、方针、政策和方法的发展战略。
三、党的一元化领导的后果、党政分开尝试及其理论评析
在“文化大革命”时期，不仅党内正常政治生活遭受到了破坏，而且国家政治生活也极不正常，“党的一元化领导”走向了极端，党政不分、以党代政成为一种常态。这种将“党领导一切原理”推至在加强“党的一元化领导”口号下变成了“由个人领导”的极端状态，直接损害了对“党领导一切原理”所做的各种制度化建构努力。邓小平同志对此做了深入分析，“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”。需要特别指出的一点是，邓小平在这里并不是要否定“党的一元化领导”，而是反对将“党的一元化领导”变为权力集中、独断专行的“个人领导”。
面对此种情况，在年11月召开的中央工作会议以及年12月召开的中共十一届三中全会之上，党的高层领导集体开始认真反思和系统总结过往党和国家工作中存在的各种问题和产生的原因。自此之后，从理论界到实践界，从官员到群众，都在思考同样的一个问题，如何有效地改变权力高度集中到个人手中而又缺乏有效约束的状况？
在年举行的中国共产党第十三次全国代表大会上，执政党对党政分开问题做出了初步探讨：党政分开问题，主要是指党政职能分开，强调党在宪法和法律的范围内活动，党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。党和国家政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同。应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。
这种通过党政分开的方式来构建党政关系制度化的尝试，由于只是单方面强调加强党的政治领导，而忽视思想领导和组织领导，更谈不上实行党的政治领导、思想领导和组织领导的“三位一体建设”，在年政治风波过后，还来不及普遍推行就草草收兵，停了下来，其根本原因在于这种探索失去了正确的前进方向，其后果难以预料和十分可怕。
针对20世纪80年代探索“党政分开”的理论与实践过程中，只是强调“党的政治领导”并酿成了一系列严重后果的片面改革做法，失去了“党领导一切原理”的制度框架的支撑基础，江泽民同志在总结过往探索的经验与教训时，特别强调了坚持党的政治领导、思想领导和组织领导的一致性的重要性。“政治领导与思想领导、组织领导又是统一的、不可分的。思想领导是政治领导、组织领导的重要前提和基础，组织领导是政治领导、思想领导的重要保证。我们要善于把三者很好地统一起来，在政治、经济、文化等各个领域中，更好地坚持社会主义方向，充分发挥党对各项改革和建设的领导作用。”
为何出现在共产党执政规律与社会主义建设规律认识上的“认识反复”现象，并表现为对源自现代西方政治制度设计的党政分开原理呈现膜拜式信奉之现象，甚至在20世纪80年代的中国兴起了追求从以党代政、党政不分到党政分开的理论与实践思潮？笔者认为，主要有三个方面的原因。
一是对过往所走过的道路以及政治制度建设领域所出现的经验与教训的深刻反思，尤其是对“文化大革命”惨痛教训的反思，让一大批在“文革”期间遭受惨痛经历并重新复出的老干部群体与知识分子群体，对高度个人专权的体制有切肤之痛之感，抱有高度的警惕之心，并鲜明地体现在邓小平同志年8月18日在中共中央政治局扩大会议上的讲话《党和国家领导制度的改革》一文所批评的“权力过分集中”之上。
“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导。”“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。”
权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行；权力过分集中，使得多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义。
也就是说，过往体制的实际运作经验与教训，让很多人感到以党代政、党政不分的弊端很严重，难以在实践中行得通，众口一词地愤怒声讨的结果便是无法静下心来分析和清理过往体制与制度建设中哪些做法可能是对的，哪些做法可能是错的，哪些体制机制应该坚持和保留，哪些体制机制应该完善与创新，反而是采取简单地抛弃过往体制机制与制度建设领域的成功做法，一股脑儿地扎进了对运行了几百年并得到不断改进的现代西方政治制度的美化想象之中，把当时知之甚少或者理解不够全面的现代西方政治制度运行的党政分开理论基础，作为破解完全不同的政治制度条件下所存在的以党代政与党政不分问题的惟一可解的灵丹妙药。
二是作为榜样的世界上第一个社会主义国家——苏联及其执政党——苏联共产党，即使在列宁和斯大林时期均提出了“无产阶级专政体系”的理论设想，但在斯大林、赫鲁晓夫以及勃列日涅夫等时期，并没有走出一条“党领导一切原理”的有效制度化运作模式，反而在个人专权与集体领导问题上始终让个人专权占据主导地位，越陷越深，无可自拔，其后果自然十分严重。
“前车之鉴，后事之师。”让20世纪70、80年代的当代中国政坛中人和学人群体深感苏联以党代政、党政不分的高度集权体制的道路并未在实践中走通，不值得效仿，需要“改弦更张”，“以欧美为师”，更坚定了拥抱运行了几百年并在当时呈现了比较良好发展态势的欧风美雨式党政分开理论基础乃至制度框架的决心。
三是20世纪70年代末当代中国实行改革开放的国策，很多人在走出国门后，被西方发达国家丰富的物质生活产品和社会繁荣的景象所震撼，更被长期的对比宣传内容所震惊，恰恰现实状况并非如以往宣传中所说的那样。
国门洞开所引发的对过往关起门来搞建设所带来的整个国家落后状态的应急式反思、仓促式改革和不成熟的探索，产生了最为直接的后果——“这边厢发展不如人意，那边厢风景一派独好”。而且，当时整个国家的综合发展实力也确实不高，甚至大量民众还在贫困线上挣扎，这一最直观的对比结果对人的冲击是巨大的，进而在心理上产生了巨大的落差。自然，无论是在社会上，还是在学术上，都难以建立起对既有制度与文化的自信心，毕竟前后左右的对比结果实在是反差太大了。
如今回过头去看，在改革开放后百废待兴的转型时期，又因为改革开放带来的急于改变现实境遇的浪漫主义改革情怀的不断滋长，以及对于“一球多制”时代社会主义制度与资本主义制度竞争背后的各种风险的认识不够等原因，人们大力批评乃至无法认同过往存在诸多问题的以党代政、党政不分的高度集权体制固然有一定的道理，可缺乏冷静头脑且呈一边倒式否定既有体制的做法却是值得反思的。
当时的理论学术界缺乏冷静的头脑和智慧去系统思考问题发生的真正根源所在，简单地搬弄西方现代国家党政分开理论套用到中国的头上，也是一个不争的事实，即问题不在于中国共产党的领导与社会主义制度本身，这个是不容否认的基础性前提，而在于中国共产党的领导与社会主义制度的政治体制构成与具体运行机制存在问题，这个是需要改革和创新的对象的，但这两个问题是属于两个层面的问题，不能用后一个次要层面的问题去否定前一个主要层面的问题。
四、加强党的全面领导下党政分工与党政一体化模式的生成
在20世纪90年代至21世纪初整整二十年的时间里，形成规范化制度化的党政关系，一直是这一时期中国共产党探索“党领导一切原理”制度框架建构的主题。其中，最为重要的成果体现在“坚持党总揽全局、协调各方的原则”以及“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”等原则性规定之上，且此种情况一直延续到中共十九大之前。
在经历了艰难的探索与汲取正反两方面的教训之后，随着当代中国综合国力的快速成长，中国共产党认识到在共产党领导的社会主义国家，中国共产党不仅是社会主义事业的领导核心，而且肩负着带领中国人民实现把中国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国以及实现中华民族伟大复兴的历史使命。中国共产党的领导地位和历史使命，决定了社会主义制度下“党领导一切原理”的制度建构实质，其中党政关系表现为在加强党的全面领导下，实施党政分工，而不是党政分开，而且这种党政关系表现为“加强党的全面领导”下领导力与执行力一体化、决策与执行高效互动化两大模式，进而形成“党领导一切原理”制度框架下党政一体化模式。
“党领导一切原理”制度框架下，“只有党政分工，没有党政分开”，王岐山同志对此表明了旗帜鲜明的态度，并从历史与现实相结合的角度进行了深入分析。年3月5日，王岐山同志在参加十二届全国人大五次会议北京代表团审议时提出，“在中国历史传统中，‘政府’历来是广义的，承担着无限责任。党的机关、人大机关、行政机关、政协机关以及法院和检察院，在广大群众眼里都是政府。在党的领导下，只有党政分工、没有党政分开，对此必须旗帜鲜明、理直气壮，坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。”
年10月中共十九大报告提出了新时代中国特色社会主义的十四条基本方略，其中“坚持党对一切工作的领导”成为第一方略，即“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。坚持党对一切工作的领导，“重点是提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，确保党始终总揽全局、协调各方。”而行政体制改革的主要目标是“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。在中共十九大报告中，中国共产党认识到只有通过加强党的全面领导，并通过党政分工的方式，才能把党政关系真正做到制度化，进而有效地提升将党和国家重大发展方略转化为真实的发展绩效的能力。
十四条基本方略中，“坚持党对一切工作的领导”成为第一方略。
年11月7日，王岐山同志在《人民日报》上发表《开启新时代，踏上新征程》一文，指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。党的十九大报告旗帜鲜明地指出，中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。坚持党的领导是当代中国的最高政治原则，是实现中华民族伟大复兴的关键所在，没有中国共产党坚强有力的领导，中华民族将是一盘散沙。一个时期以来，有的人在这个问题上讳莫如深、语焉不详甚至搞包装，没有前提地搞党政分开，结果弱化了党的领导，削弱了党的建设。”
“党领导一切原理”制度框架下党政一体化模式的内涵，主要体现在两个方面：一方面是党主要是把方向、谋大局、定政策、促改革，确保全覆盖，提升领导力；政府主要是重执行、保落实、优服务、增绩效，确保满意度，提升公信力和执行力，形成“党的领导力—政府的执行力”的党政一体化模式。另一方面是党主要负责重大方略和政策的决策和监督，而政府主要负责党的重大方略和政策的执行以及提高政府的行政绩效与民众的满意度，并将执行中存在的问题及时反馈，以利于宏观决策的随时随机调整，形成“党的决策权—政府的执行权”的决策与执行高效互动模式。
习近平同志在《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉的说明》中，从宏观战略与工作部署的视角，对党政分工与党政一体化模式的内涵做了一个说明，“考虑到建议通过后，还要根据建议制定‘十三五’规划纲要，两个文件之间要有合理分工。所以，建议在内容上重点是确立发展理念、明确发展的方向、思路、重点任务、重大举措，而一些具体的工作部署则留给纲要去规定，以更好体现和发挥建议的宏观性、战略性、指导性。”
年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，该方案对深化党中央机构改革和国务院机构改革的目标定位以及实现“党领导一切原理”的根本原则和制度等做了整体部署，并提出了党中央机构改革目标的核心在于确保党的领导力，而国务院机构改革目标的核心在于确保政府的执行力。
其中，“深化党中央机构改革”的目的在于，“深化党中央机构改革，要着眼于健全加强党的全面领导的制度，优化党的组织机构，建立健全党对重大工作的领导体制机制，更好发挥党的职能部门作用，推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公，优化部门职责，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力”。“深化国务院机构改革”的目的在于，“要着眼于转变政府职能，坚决破除制约市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能，结合新的时代条件和实践要求，着力推进重点领域、关键环节的机构职能优化和调整，构建起职责明确、依法行政的政府治理体系，增强政府公信力和执行力，加快建设人民满意的服务型政府”。
年7月，习近平同志在深化党和国家机构改革总结会议上强调，“深化党和国家机构改革是对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构。我们整体性推进中央和地方各级各类机构改革，重构性健全党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系，系统性增强党的领导力、政府执行力、武装力量战斗力、群团组织活力，适应新时代要求的党和国家机构职能体系主体框架初步建立，为完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有力的组织保障。”这是对年11月中共十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、年10月中共十九大报告提出的“总要求”以及年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》在实际推进过程中所取得的绩效所做的一次总评估和系统性总结，也充分说明了推进党和政府机构改革，自然是要形成“加强党的全面领导”下党政分工与党政一体化模式，形成一个发挥合力的整体机构体系，其根本目的在于以加强党的全面而卓越领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，改革机构设置，优化职能配置，深化转职能、转方式、转作风，提高效率效能，积极构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的制度保障。
五、以政治建设为统领与马克思主义使命型政党的建构
建国七十年来，尤其是改革开放四十多年来，之所以能取得经济蒸蒸日上、人民安居乐业、社会国泰民安的和谐稳定发展局面，归根到一点，就是执政的中国共产党始终以政治建设为统领，以马克思主义使命型政党建设为根本，推动了中国国家现代化建设的高速度与高质量发展，推动了全国全党上下、社会各界人士自觉地认同并高度拥护基于中国共产党长期领导和执政的优良政治文化。
旗帜鲜明地讲政治是马克思主义政党的根本要求。党的政治建设是党的根本性建设，决定党的建设方向和效果，事关统揽推进伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想。“党领导一切原理”的全面落实，有赖于以政治建设为统领，以马克思主义使命型政党为目标，以团结、统一、合力为取向，以民主集中制为核心，以依规治党、从严治党为手段，在党内生活领域形成坚持全党服从中央、坚决维护党中央权威和集中统一领导的格局，在国家生活领域形成坚持依法治国、坚持全国一盘棋思想的格局，以及将这二者有机连接并实现一体化融合的加强党的全面而卓越领导格局的全面生成。中国共产党自诞生之后，在革命、建设、改革的各个历史时期，都高度重视党的政治建设，形成了讲政治的优良传统。年3月，在中共七届二中全会上，毛泽东同志针对中国革命即将取得全国胜利后可能面临的“党内的骄傲情绪，以功臣自居的情绪，停顿起来不求进步的情绪，贪图享乐不愿再过艰苦生活的情绪可能生长”的情况，特别提醒全党警惕资产阶级糖衣炮弹的攻击，“资产阶级的捧场则可能征服我们队伍中的意志薄弱者，可能有这样一些共产党人，他们是不曾被拿枪的敌人征服过的，他们在这些敌人面前不愧英雄的称号，但是经不起人们用糖衣裹着的炮弹的攻击，他们在糖弹面前要打败仗”，因此，需要认真预防这种情况的出现，要时刻谨记“夺取全国胜利，这只是万里长征走完了第一步”，“中国的革命是伟大的，但革命以后的路程更长，工作更伟大，更艰苦”，更需要全党同志树立“两个务必”的信念——“务必使同志们继续保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必使同志们继续保持艰苦奋斗的作风”。
讲政治的核心，在于要有坚定的政治信仰，遵守政治纪律和政治规矩。有坚定的政治信仰，离不开马克思主义的科学理论指导，离不开坚定执行党在社会主义初级阶段的基本路线的政治路线，离不开站稳党性与人民性相统一的政治立场。而遵守政治纪律和政治规矩，首先在于必须维护党中央权威和集中统一领导，决不允许背离党中央要求另搞一套，全党同志特别是各级领导干部在任何时候任何情况下，都必须在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，听从党中央指挥。其次在于必须维护党的团结，不搞一言堂，决不允许在党内培植私人势力，坚决反对公开不说、私下乱说，会上不说、会下乱说，台上不说、台下乱说。再次在于必须坚持民主集中制原则，贯彻集体领导与分工负责制，遵循组织程序，决不允许擅作主张、我行我素，重大问题该请示的请示，该汇报的汇报。第四在于必须服从组织决定，决不允许搞非组织活动，不得跟组织讨价还价，不得违背组织决定。第五在于必须要管好亲属和身边工作人员，决不允许他们擅权干政、谋取私利。
以政治建设为统领，关键在于建构马克思主义使命型政党。中国共产党自诞生的那天起，就把“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”作为自己的初心和使命。中国共产党作为世界上最大的政党，所肩负的职责和使命不仅在于将一个世界上最大的发展中国家建成为社会主义现代化强国，而且在于与世界各国政府和人民一道，为创建一个美好的新世界而共同努力。由此，可以看出，中国共产党是“为中国人民谋幸福的党，也是为人类进步事业而奋斗的党”，“中国共产党所做的一切，就是为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴、为人类谋和平与发展”。
中国共产党作为使命型政党，其独特性集中体现在三个方面：首先，中国共产党代表的是中国人民和中华民族的整体利益，是现实利益和长远利益的有机结合。中国共产党作为工人阶级先锋队、中国人民和中华民族先锋队，始终代表的是中国最广大人民的根本利益，这种根本利益表现为中国人民和中华民族的整体利益，是现实利益与长远利益的有机结合。
中国共产党通过将“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”的初心和使命转化为国家、社会和人民的发展目标与生动实践，从而将体现现实利益和长远利益有机结合的整体利益贯穿并实现于中国特色社会主义现代化建设的历史进程中，其根本原因在于马克思主义政党“没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益”，这与只是代表部分团体和部分民众的利益的西方现代政党形成了鲜明的对比。
“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”是中国共产党的初心和使命。
其次，中国共产党具备代表与表达、整合与分配、服务与引领的复合角色与功能。中国共产党超越了现代西方政党只是充当部分民众与政治团体的“代表机构”和“表达工具”的角色定位，超越了西方现代政党只是具有代表功能和表达功能的功能定位，即萨托利所言的“政党首先且最主要的是表达的手段：它们是工具，是代理机构，通过表达人民的要求而代表他们”，而是具备了代表与表达、整合与分配、服务与引领三重角色与功能的复合定位。
其中，“代表与表达的角色与功能”集中地体现在通过群众路线的方式，充分代表和表达民意民心，充分代表和表达全社会意愿和诉求，充分代表和表达先进政党的使命与愿景；“整合和分配的角色与功能”集中体现在通过有效的公共政策的方式，将不同人群、不同组织、不同地区、不同行业等的利益进行抽象整合，以公平正义方式在全社会可持续地分配；“服务与引领的角色与功能”，集中体现在通过美好生活的创造和先进价值观的引领的方式，为民众、社会、国家和中华民族乃至整个世界提供安身立命、守望相助、四海一家所需的公共产品、公共服务和公共精神。这是由中国共产党的“理想信念宗旨”的先进性、纯洁性、坚定性以及“路线方针政策”的正确性、科学性、实践性而综合奠定的。
最后，中国共产党集工具理性、价值理性与主体理性于一身。中国共产党不仅只是作为工具理性与价值理性的政党角色而存在，而且还作为由领导力量与建设力量铸就的主体理性的政党角色而存在，开创了人类政党与政治发展史上将政党主体理性、工具理性和价值理性有机结合的新型政党发展道路，创造了使命型政党与使命型政治相结合的人类社会新型政治发展形态。总之，“中国共产党是一个融性质、作用、角色、地位、使命、责任于一体的使命型政党，其所致力的政治是一个实现国家繁荣富强、民族伟大复兴、世界和平共荣的‘使命—责任体制’新型政治形态”。
建构马克思主义使命型政党，首先在于通过最广泛地凝聚来自广大党员和全体人民的意志和智慧，将中国共产党的政治理想转化为国家、社会和全体人民的政治理想，使政党的利益与国家的利益、人民的利益保持高度一致，进而达到将政党的发展目标与国家的发展目标、社会的发展目标、中华民族的发展目标有机连接和一体化融合之目的。其次，在于通过建立具有高度职业性、高度革命性、高度组织性、高度自觉性、高度纪律性、高度纯洁性、高度责任性、高度权威性、高度团结性、高度稳定性的马克思主义政治家集团，以团结、统一、合力为取向，带领和组织广大党员队伍和人民群众，实现对国家和社会的统一领导，形成推动社会主义现代化建设的领导力量和主体建设力量。第三，在于通过依规治党和从严治党的方式，始终保持中国共产党的先进性和纯洁性，形成自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，不断创设马克思主义执政党具备强大凝聚力、战斗力、领导力、号召力、引领力的发展条件与内在动力。第四，在于通过加强民主集中制与依法治国的方式，不断探索让权力在阳光下运行的科学有效的权力制约监督和协调配套机制体系，不断完善推进国家治理体系和治理能力现代化的整体性制度框架与机制体系，创建马克思主义执政党治国理政的持续发展内生动力。最后，通过把执政党建设成为有信仰、具使命、讲情感、常自新的具备高度主体理性的马克思主义使命型政党，形成全党全国上下、社会各界人士自觉认同和高度拥护基于中国共产党长期领导和执政的优良政治文化，开创将优良的制度、崇高的党性与强大的组织三者有机结合的马克思主义使命型政党的新型发展道路，开辟“良知+良制+良治”的人类社会新型政治发展形态，最终完成将中国共产党实现人类社会的最终解放，建设自由人联合体的美好理想变成美好现实之最终目标。
原文刊发于《学术界》年第8期
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