论行政行为明确性原则
的司法适用与制度实现
王留一
（中国人民大学法学院，北京博士研究生）
本文原载于《行政法学研究》年第5期
“青年论坛”专栏
文章精
标题，可居左或居右对齐要
文章摘编
文章精要（本文作者：王留一）
摘要:行政行为明确性原则是法明确性原则的一项子原则。行政行为明确性原则的基本涵义是指行政行为的内容应当明确。行政行为应当明确之要求是行政行为的实体合法要件之一。在行政行为明确性原则的司法适用中，应当采用要素判断法对行政行为是否明确进行判断。一般而言，行政行为的内容应当明确的要素包括两个：一是授予或者侵害权益的类型；二是授予或者侵害权益的程度。在行政法实践中贯彻行政行为明确性原则的要求，需要推进行政行为内容要素的明确化、制度化，在行政决定书中尽量采用数字化的表达方式并确立行政机关对行政行为内容的法定解释义务。
关键词：行政行为明确性原则；法律明确性原则；责令改正；解释义务
根据法的安定性原理，明确性不仅是法律的应有属性，同时也是行政行为的必然要求。作为在个案中将法律具体化的行政行为，如果其内容不明确，相对人就将由于对其合法权益侵害的不确定性而陷入恐惧与担忧之中，执行机关也因此而无法将行政行为的内容付诸实行，从而给行政法秩序造成破坏。因而，在明确性原则的发源地——德国，明确性原则已经不仅仅是立法的一项要求，同时也成为了调整行政行为的一项重要原则。由此，法律明确性原则衍生出了行政行为明确性原则，二者共同构成了法明确性原则项下的子原则。
然而在我国，法律明确性原则在法理学与刑法学中多有研究，而行政行为的明确性问题却鲜有探讨。虽然许多行政法教材中都有诸如“行政行为的内容应当明确”之类的表述，但基本上都是出现在行政行为的合法性要件这一章节，而且均未有更多介绍。因而关于行政行为的明确性要求能否构成行政法上的一项基本原则以及该原则如何在司法审查中适用与在行政实践中实现均是有待理论上作出回答的重要问题。
一、行政行为明确性原则的内涵与定位
在大陆法系行政法学理中，明确性原则通常被视为行政法上的一项基本原则。在早期，一般被学者们表述为行政法上之明确性原则，并认为其具体包含两项内容：即抽象法规范应当明确与行政行为应当明确。然而“行政法上之明确性原则”的表述似有将明确性原则视为法律明确性原则在行政领域的投射而已，并未凸显行政之明确性要求的特殊性。或许正是基于这一考虑，翁岳生教授直接将行政应当符合明确性原则的要求概括为“行政明确性原则”。他提出，法律明确性原则的规范客体主要是立法，“行政法层面之明确性要求，则以行政行为本身为规范对象，见诸于行政程序法第5条规定：‘行政行为之内容应明确’，可称之为‘行政明确性原则，以资与法律明确性与授权明确性相区别’”。行政明确性原则又包含行政命令之明确性原则与具体行政行为之明确性原则两项内容。谢荣堂教授则更进一步，明确提出了“行政行为明确性原则”这一概念，并指出其涵义为行政机关作出的行政行为的方式与内容应当具体、明确，不应含混笼统，造成当事人困扰。
笔者认为，翁岳生教授的区分与谢荣堂教授的概念运用是具有开创性意义的。因为行政法规范在本质上仍是抽象法规范，因而行政法规范之明确性原则仍然属于法律明确性原则的范畴。真正存在区别的应当是法律明确性与行政行为之明确性，二者在应当明确的内容与程度上均有显著差别。因而应当将行政法规范（行政命令）之明确性原则与行政行为之明确性原则区分开来，将前者划入法律明确性原则的范畴，进而明确提出行政行为明确性原则这一概念，将其从行政法之明确性原则中独立出来，并将其内涵限定于行政行为的内容应当明确，将这里的行政行为仅理解为行政机关作出的具体的单方法律行为。如此，方能聚焦行政行为明确性原则之内涵，从而更好地回应行政行为明确性的特殊问题，更充分地发挥其调整功能。
学理上一般认为，一项法律原则能否构成一个部门法的基本原则，关键在于两点：一是效力是否具有贯穿始终性；二是内容是否具有根本性。前者是指该原则是否能对行政的全过程、全范围适用，后者系指该原则的内容能否体现行政法的根本目的和终极价值追求。明确性是所有行政行为均应满足的要求，因而行政行为明确性原则符合效力根本性之标准应无异议。此外，行政行为明确性原则的目的在于保障相对人的合法权益，防止行政权的恣意、滥用，因而可以说也符合行政法的根本价值追求。故而应当将行政行为明确性原则定位为行政法上的一项基本原则。
二、行政行为明确性原则的司法适用
对于行政行为明确性原则的司法适用而言，最为关键的就是何为明确的判断，即分析何种情形中行政行为是明确的，能够通过行政行为明确性原则的审查，而何种情形又是不明确的，需要适用行政行为明确性原则对行政行为的合法性作出否定性的评价，进而将其宣告无效或者撤销。这就涉及到行政行为是否明确的审查方法问题。
关于是否明确的审查标准，学者们通常借鉴法理学或者刑法学上的研究成果，认为行政行为明确性的审查标准与法律明确性的审查标准一样，也是可理解性、可预见性与可审查性。然而，纵使将审查标准统一为可理解性标准，我们仍然会发现，可理解性标准在行政行为明确性的判断时所能起到的作用是非常有限的，因为可理解性本身也是模糊的。因此对于行政行为明确性的判断而言，还需要更为具体的方法。
应当认为，行政行为的内容中包含了应当包含的核心要素的，即为具备了可理解性，符合明确性的要求。否则，则为行政行为不明确，应当适用行政行为明确性原则对其宣告无效或者将其撤销。行政行为应当明确的核心要素有两个：一是授予或者侵害权益的类型；二是授予或者侵害权益的程度。二者缺一不可。
责令改正行为是实践中最容易发生明确性争议的行政行为。因为实践中，行政机关作出责令改正行为时往往仅要求相对人改正，而不指明改正的方式与要求，因而导致相对人不能理解行政机关究竟对其设定了何种义务，更无法履行该义务。应当认为，如果责令改正的行政行为没有指明改正的具体要求，那么该行为的明确性可以分为两种情形：如果其依据的法规范中的构成要件是明确的法律概念，那么该行为就是明确的，如果其所依据的法规范中的构成要件是不确定法律概念，那么该行为就是不明确的。
三、行政行为明确性原则的制度实现
实践中，诉诸法院的明确性争议是极少量的，大量的明确性争议并不会进入到司法程序中来。这就意味着司法对于实现行政行为明确性原则的作用是有局限的。因此，对于增进行政行为明确性这一目标而言，除了司法审查之外，还应当着眼于行政立法与行政执法，设置其它制度装置，以在更广泛的行政领域贯彻行政行为明确性原则的要求。
为减少司法审查阶段各方主体对行政行为明确性程度可能产生的争议，增进行政行为明确性判断标准的“明确性”，促进行政行为明确性原则的实现，立法者应当尽可能地在行政法规范中将行政行为内容应当包含的要素详细地规定下来。
减少语言的不准确性与不完整性的一个有效方法是仿效自然科学，借用那些特定的人为概念、标志与符号来表达成文法或法律逻辑。而在这些人为概念中，数字毫无疑问是最“无法变化”的概念。对于数字之于促进行政行为明确性原则实现的意义，我国行政法学者早有认识。只不过此前学者对此的认识局限于行政立法层面，即在行政法规范中更多地使用数字表达，以增进行政行为的明确性。实际上，在行政行为中也是一样。如果行政机关能够将行政机关为相对人所设定的权利义务转化为具体的数字，则行政行为的内容无疑要明确得多。
实践中，当相对人认为行政行为的内容不明确时，可能会向行政机关提出解释的请求。对于这种请求，由于当前我国实定法上并未规定行政机关的答复义务，因而在当前的法律框架下，行政机关可以不予答复。但值得从理论上作进一步探讨的是：立法中是否应当规定行政机关对此类请求的答复义务？也即立法是否应当确立行政机关对行政行为的法定解释义务？笔者认为，确立行政机关对行政行为内容的法定解释义务，不仅是行政行为明确性原则的要求，同时也是程序正当原则的应有之义。此外，这一制度还有助于改变行政权恣意、傲慢的姿态，展现对相对人主体地位的尊重，预防纠纷争议的发生。
本期“青年论坛”专栏刊载的文章还有：
张晓莹：《行政处罚视域下的失信惩戒规制》
责任编辑：林鸿潮
行政法学研究杂志社
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